Bebauungsplan und großflächiger Einzelhandel – Raumordnung und Einzelhandelskonzept führen nicht automatisch zur Planrechtfertigung!

Der Fall

Das OVG Münster (Urteil vom 08.10.2018 – 10 D 56.18.NE) hatte über die Wirksamkeit eines Bebauungsplanes zu entscheiden, der für ein einzelnes Grundstück ein Sondergebiet für den großflächigen Einzelhandelsbetrieb festsetzte. Zulässig sollte eine maximale Verkaufsfläche von 860 m² sein – exakt die bereits vorhandene Verkaufsfläche des Lebensmittel-Discounters, den der Grundstückseigentümer betrieb. Der wollte die Verkaufsfläche auf 1.300 m² erweitern, was der Gemeinde auch bekannt war und durch die Planung unmöglich werden sollte.

Das OVG erklärte den Bebauungsplan für unwirksam. Im Ergebnis sah es eine reine Verhinderungsplanung, die das Bauplanungsrecht nicht toleriert – auch dann nicht, wenn Ziele der Raumordnung umgesetzt werden sollen!

Ziele der Raumordnung kein Argument bei fehlender Planerforderlichkeit

Das OVG ließ den Bebauungsplan bereits an der Erforderlichkeit scheitern. Denn Gemeinden dürfen von ihrer Planungshoheit nur dann Gebrauch machen, wenn hierfür ein städtebauliches Erfordernis besteht. Dieses Merkmal lässt Bebauungspläne bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen scheitern. Einen solchen Missgriff hatte das Gericht hier erkannt.

Der Bebauungsplan sollte den bestehenden Lebensmittel-Discounter mit einer Verkaufsfläche von 860 m² auf den Bestand festschreiben. Die Stadt meinte, der Bebauungsplan solle den Einzelhandel im Stadtgebiet steuern und begründete dies mit dem städtischen Einzelhandelskonzept und den Zielen der Raumordnung.

Diese Argumentation lehnte das Gericht ab: Die Erforderlichkeit der planerischen Aktivität könne nicht mit der Anpassung an die Ziele der Raumordnung und schon gar nicht mit einem städtischen Einzelhandelskonzept begründet werden. Zunächst einmal müsse eine Planung erforderlich sein, damit sie überhaupt vorgenommen werden dürfe. Die Anpassung an Ziele der Raumordnung oder an ein städtisches Einzelhandelskonzept seien nachgelagerte Fragen einer erforderlichen Planung. Erst wenn die Aufstellung eines Bebauungsplans zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung erforderlich ist, stelle sich die Frage der Anpassung an die Ziele der Raumordnung.

Nach der bestehenden Planungssituation war es überhaupt nicht notwendig, den Bestand zu sichern. Es ging der Stadt offensichtlich ausschließlich darum, eine Erweiterung der Verkaufsfläche auf 1.300 m² zu verhindern – deshalb sollte die Flächenbeschränkung auf 860 m² her. Das Bauplanungsrecht darf aber nicht der bloßen Verhinderung dienen.  Das hat das Oberverwaltungsgericht mit dieser Entscheidung nochmals generell klargestellt.

Fazit und Ausblick – Zweifel an raumordnerischen Zielvorgaben

Die Festsetzung von Sondergebieten für großflächige Einzelhandelsbetriebe ist ein immer beliebter werdendes Mittel städtebaulicher Planung, um einerseits das eigene Einzelhandelskonzept umzusetzen und andererseits den Zielen der Raumordnung in diesem Bereich gerecht zu werden. Gleichwohl kann die planende Gemeinde sich nicht auf raumordnungsrechtliche Zielvorstellungen oder gar ihr eigenes Einzelhandelskonzept zurückziehen, um die Erforderlichkeit der Planung zu belegen.

Interessant – leider aber auch ergebnisoffen geblieben – sind die Ausführungen zum Landesentwicklungsprogramm Nordrhein-Westfalen. Das Gericht attestierte den Programmverantwortlichen ein fragwürdiges Verständnis von den Aufgaben der Landesplanung. Insbesondere die enorme Regelungsdichte im Landesentwicklungsprogramm enge den Planungsspielraum der Gemeinden übermäßig ein. Im Spannungsfeld der Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung einerseits und der Berücksichtigung von Interessen der Grundstückseigentümer andererseits verbleibe bei der Planaufstellung kaum genug Raum für eine ergebnisoffene Abwägung.

Da das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm eine ähnliche Regelungsdichte aufweist, könnten sich in Zukunft somit auch in Niedersachsen Fragen nach der Rechtmäßigkeit der raum-ordnungsrechtlichen Ziele für großflächige Einzelhandelsprojekte stellen.